Ministère du tourisme

Ministère du tourisme

Le Ministère du tourisme est régi par les dispositions du décret n°2.08.651 du 15 juin 2009 fixant ses attributions et son organisation.

Les différentes attributions du Ministère peuvent être classées en trois grandes catégories :

- L’élaboration et la mise en oeuvre des stratégies visant à développer le secteur de tourisme ;

- L’encadrement et l’appui aux différentes professions du tourisme ;

- La tutelle des entités publiques agissant pour le tourisme.

Pour réaliser ses missions, le Ministère du tourisme dispose d’un effectif global, arrêté en fin

décembre 2016, de 1340 fonctionnaires, dont 330 affectés à l’administration centrale (25%), 742 au niveau des établissements de formation en hôtellerie et tourisme (55%) et 268 affectés aux services extérieurs du Ministère (20%).

Ce Ministère gère aussi 11 instituts de formation en hôtellerie et tourisme, 4 centres de qualification professionnelle ainsi que l’Institut Supérieur International du Tourisme de Tanger (ISITT). Tous ces organismes sont constitués en SEGMA (Services de l’Etat Gérés de Manière Autonome) recevant quasiment la totalité de leurs budgets de la part du Ministère sous forme de subventions annuelles de fonctionnement et d’investissement.

Le département assure aussi la tutelle de deux organismes publics, à savoir l’Office National Marocain de Tourisme (ONMT) et la Société Marocaine d’Ingénierie Touristique (SMIT).

Le Ministère du Tourisme a été doté en 2016 d’un budget global de 800 MDH, dont 175 MDH comme masse salariale et 500 MDH de subventions, à raison de 300 MDH à l’ONMT 145 MDH à la SMIT et enfin 55 MDH aux instituts de formation.

I. Observations et recommandations de la Cour des comptes

La mission de contrôle de la gestion du Ministère du tourisme réalisée par la Cour des comptes a permis de noter les observations et émettre les recommandations suivantes :

A. Appréciation des missions et attributions du Ministère du tourisme

1. Conception, pilotage et mise en oeuvre de la stratégie du tourisme

A ce niveau, la mission du contrôle a révélé ce qui suit.

? Dysfonctionnements au niveau de la conception des stratégies touristiques

Nationales La stratégie de développement touristique en vigueur au Maroc est la Vision 2020 concrétisée par un contrat programme national, signé le 30 novembre 2010, couvrant la période 2011-2020. Cette stratégie intervient après une première adoptée en 2001, appelée Vision 2010.

La Vision 2020 a été élaborée sans capitaliser sur les acquis de celle qui l’a précédée. Ceci explique en grande partie l’insistance de la Vision 2020 sur des choix ayant déjà montré leurs limites au niveau de la vision 2010, notamment le développement simultané de six nouvelles stations balnéaires Azur.

La nouvelle stratégie de tourisme a été aussi marquée par l’optimisme excessif constaté au niveau des objectifs qu’elle a fixés, alors que l’impact de la crise économique mondiale de 2008 était déjà ressenti au niveau des principaux marchés émetteurs, notamment les pays européens. Au moment de la conception de la nouvelle vision, tous les pronostics économiques présageaient une crise économique mondiale qui allait s’installer pendant encore des années.

Par ailleurs, en décembre 2015 le Ministère du tourisme a signé un marché d’étude avec la société Boston Consulting Group (BCG), d’un montant de 6,96 MDH, pour la réalisation d’une évaluation de la vision 2020. La réception définitive de la prestation a été prononcée le 23 juin 2016. Or, à fin décembre 2016 le Ministère n’a ni diffusé les résultats de l’étude ni engagé des actions pouvant s’inscrire dans le cadre d’un réajustement de la Vision 2020.

? Non mise en place des instances de gouvernance et de pilotage de la stratégie du tourisme Afin de garantir la mise en oeuvre de la stratégie de développement touristique « Vision 2020 », et permettre le pilotage simultané de tous les paramètres clés de l’équation touristique à l’échelle du pays, des instances de gouvernance ont été prévues, aussi bien au niveau national (Conseil National de Tourisme "CNT") qu’au niveau local (huit Agences du Développement Touristique "ADT").

Pour l’instance nationale de gouvernance (CNT), elle devait être mise en place selon le contrat programme de la Vision 2020, au plus tard le 31 décembre 2011, soit au début de la vision vu son rôle déterminant. Cependant, le projet de décret n° 2.15.184 portant création du CNT n’a été adopté par le conseil de gouvernement qu’en mars 2016, soit plus de cinq ans après le démarrage de la vision. Toutefois, à fin décembre 2016 cette instance de gouvernance n’a toujours pas vu le jour, puisque le décret sus-indiqué n’a pas été publié au bulletin officiel.

Par ailleurs, pour permettre au secteur touristique de jouer pleinement son rôle, la Vision 2020 s’était inscrite dans une approche intégrée et volontariste d’aménagement du territoire national.

C’est dans ce cadre qu’ont été créés huit territoires touristiques devant présenter la cohérence, l’attractivité et la masse critique nécessaires en termes de capacités d’hébergement, d’actifs touristiques et de desserte aérienne. L’objectif était de disposer d’une visibilité internationale et d’accéder au statut de destination à part entière. A ce titre, la Vision 2020 a prévu la mise en place d’"Agences du Développement Touristique" (ADT) dans les huit territoires touristiques ayant pour objectif la mise en oeuvre des stratégies territoriales en matière de tourisme. Or, à fin décembre 2016 aucune ADT n’a été créée (alors que leur mise en place a été prévue, dans le contrat programme de la Vision 2020, entre 2011 et 2012).

? Faible bilan de la mise en oeuvre de la stratégie du tourisme Pour la mise en oeuvre de la stratégie nationale de tourisme Vision 2020, plusieurs dispositifs ont été prévus. Il s’agit principalement des contrats programmes régionaux (CPR) qui constituent une déclinaison de la Vision 2020 au niveau régional et de deux programmes phares baptisés "Qariati" (programme de développement intégré du tourisme rural et de nature) et "Mdinti" (programme intégré de développement touristique du produit culturel et artisanal dans les médinas).

a. Les contrats programmes régionaux (CPR)

Pour la concrétisation du principe de développement touristique territorial, la mesure n°1 du contrat programme de la Vision 2020 a prévu l’élaboration de contrats programmes régionaux (CPR) de développement touristique s’inscrivant dans le cadre des orientations définies pour chacun des territoires, au plus tard, à fin décembre 2011.

En 2012, le Ministère du tourisme, en coordination avec la SMIT, a procédé à la déclinaison du contrat programme portant Vision 2020 en CPR qui fixaient la vocation de chaque région et proposaient des projets prioritaires à réaliser pour valoriser le produit touristique régional. A ce titre, quinze contrats régionaux ont été signés par les gouverneurs et les walis des régions concernées courant 2012 et 2013, à l’exception du CPR de la région Rabat-Salé-Zemmour- Zaer qui, jusqu’à fin décembre 2016, n’était toujours pas signé.

Les 15 CPR prévoient la réalisation de 944 projets touristiques avec un montant total de plus de 151 MMDH. Cependant, l’analyse de l’état d’avancement des différents projets prévus montre un faible taux de réalisation. En effet, à fin 2015, sur 944 prévus, seulement 37 ont été réalisés pour un montant d’environ 1,4 MMDH, soit un taux de réalisation de moins de 1%.

Pour les projets ayant trouvé preneur et qui sont soit achevés, en cours d’examen et d’autorisation ou dont les travaux sont en cours, ils étaient au nombre de 209 sur un total de 944 projets. Cela veut dire que 735 des projets répertoriés au niveau des différents CPR qui représentent un investissement global de 98 MMDH n’ont pu intéresser aucun investisseur, et par conséquent leur réalisation à moyen terme reste peu probable.

b. Les conventions "Qaryati" et "Mdinti"

Après la signature des CPR, prévu par la Vision 2020 comme outil de déclinaison du contrat programme national, la SMIT, société anonyme sous tutelle du Ministère du tourisme, a conçu deux programmes intégrés baptisés "Qariati" pour le tourisme rural et de nature et "Mdinti" pour le produit culturel et artisanal dans les médinas.

Pour la concrétisation du premier programme, une convention de partenariat a été signée le 29 septembre 2014, entre le Ministère du tourisme et six autres Ministères en plus de la SMIT pour la période 2014-2025. A travers cette convention les différents Ministères se sont engagés à contribuer au financement des actions prévues par la convention pour une enveloppe de 2,34 MM DH. Quant à la SMIT, elle s’est engagée pour assurer les mesures d’accompagnement, en réalisant notamment les études d’ingénierie, le démarchage des investisseurs privés, l’opérationnalisation du programme…etc, moyennant une rémunération forfaitaire annuelle de 20 MDH.

Pour le programme "Mdinti", il a fait l’objet d’un "engagement cadre de partenariat" signé entre le Ministère du tourisme et cinq autres Ministères en plus de la SMIT. Pour ce programme, les différents Ministères se sont engagés à contribuer au financement pour un montant global de 2,26 MMDH. Ledit engagement cadre prévoit une rémunération forfaitaire de 21 MDH pour la SMIT en contrepartie de ses services rendus relatifs aux composantes études, promotion et démarchage des investisseurs.

L’analyse de l’état d’avancement des projets prévus dans le cadre des deux programmes "Qariati" et "Mdinti" a montré qu’aucune action n’a été engagée dans ce cadre. En effet, seule une partie des cocontractants a signé les conventions annuelles d’application fixant les modalités de financement et la contribution des départements au titre des années 2015/2016. A ce titre aucun déblocage de fonds n’a été effectué par les partenaires.

Il est à rappeler que l’une des principales missions dévolues au ministère du tourisme est la mise en oeuvre de la stratégie de développement touristique. Or, d’après ce qui précède, il est possible de conclure que ledit ministère n’a pu opérer une réelle implémentation de la Vision 2020, en tant que stratégie nationale du tourisme. En effet, la déclinaison de celle-ci en contrats programmes régionaux souffre toujours d’un faible taux d’avancement des projets qui y sont inscrits et qui ne dépasse pas 1% en 2016.

Pour les deux programmes précités "Qariati" et "Mdinti", considérés comme instrument de mise en oeuvre de la stratégie nationale du tourisme, le Ministère du tourisme ainsi que la SMIT n’ont pu faire aboutir aucune des actions prévues. Sachant que pour les deux programmes, l’objectif est de réaliser des projets d’amorçage (portant essentiellement sur l’animation) pour inciter le privé à investir dans des investissements d’hébergement.

2. Encadrement et appui aux professions et aux activités touristiques

Pour relever le défi de la montée en puissance de l’ensemble de la chaîne de valeur touristique, la Vision 2020 a prévu la mise en place d’un Programme National pour l’Innovation et la Compétitivité Touristique portant, entre autres, sur les axes suivants :

- La mise en place d’un mécanisme d’orientation et de soutien spécifique aux petites et moyennes entreprises touristiques, en synergie avec les outils mis en place par le Ministère du commerce, de l’industrie et des nouvelles technologies.

- L’amélioration de l’encadrement de l’activité touristique par une réforme réglementaire à même d’accompagner les nouveaux métiers et produits de la Vision et de favoriser la concurrence et le développement de réseaux

? Encadrement du secteur : un chantier toujours inachevé a. Modernisation du cadre légal et réglementaire Parmi les principales missions dévolues au Ministère du tourisme, en vertu du Décret n°2.08.651 du 15 Juin 2009, relatif à l'organisation et aux attributions dudit Ministère, est l’élaboration des projets de lois et des textes d'organisation relatifs aux activités touristiques et veiller à leur application.

Le contrat programme de la Vision 2020 a lui aussi assigné expressément ce rôle au Ministère du tourisme à travers la mesure n° 36, qui stipule qu’il faut « poursuivre la réforme réglementaire des différentes activités touristiques afin d’accompagner l’évolution des métiers et technologies (désintermédiation, nouveaux types d’hébergement…) et de renforcer les exigences de qualité et de durabilité conformément aux standards internationaux… ».

La modernisation du corpus légal et réglementaire a été lancée pour les principaux métiers du tourisme, en l’occurrence l’hébergement, la distribution (les agences de voyages) et le métier de guide de tourisme, sans que, toutefois, ne soit enregistrée une réelle avancée. En effet, malgré la promulgation de la loi n° 80-14 relative aux établissements touristiques, son application est restée suspendue à la publication d’autres textes réglementaires qui n’ont pas vu le jour.

Il en est de même pour la loi n° 05-12 règlementant la profession de guide de tourisme, pour laquelle le nouveau cadre réglementaire n’a pas été achevé complétement.

Quant à la profession d’agent de voyage, elle n’a connu la publication d’aucun texte légal ou réglementaire.

Le retard considérable enregistré au niveau du chantier de modernisation de la réglementation empêche les différentes activités touristiques (en particulier l’hébergement) de relever les défis qualitatifs et de délivrer une offre de services alignée aux standards internationaux.

Sur un autre plan, le Ministère du tourisme à travers sa Direction de la Réglementation, du Développement et de la Qualité (DRDQ), a conduit le chantier de modernisation de la réglementation en faisant systématiquement recours à des consultants externes via des contrats de droit commun, sachant que la DRDQ, entité responsable de la réforme du cadre réglementaire des différentes activités touristiques, dispose d’un effectif de 52 fonctionnaires, dont 38 cadres et ingénieurs. Aussi, les différentes études réalisées n’ont pas été suivies, pour la plupart, d’actions concrètes visant la mise en application des propositions et recommandations des consultants, ce qui pose toute la question de l’utilité, voire même, de l’opportunité de telles études.

A ce titre, il est à souligner que le recours de la DRDQ aux contrats de droit commun, sans faire appel à la concurrence, s’est fait dans la majeure partie des cas sans que les conditions nécessaires ne soient réunies. C’est le cas notamment des consultations juridiques portant sur l’élaboration des dispositifs réglementaires et des prestations de formation.

b. Structuration et accompagnement des fédérations et des associations métiers Le secteur du tourisme compte sept fédérations métiers ayant pour principale mission la défense des intérêts professionnels communs de leurs membres. Elles sont regroupées sous la Confédération Nationale du Tourisme (CNT) créée le 15 septembre 2015 et qui représente la profession auprès de l’administration de tutelle et des autres organismes. Les fédérations métiers assurent aussi la représentativité des professionnels du tourisme à travers leurs associations régionales.

La réorganisation des fédérations métiers est un des axes majeurs du programme national pour l’innovation et la compétitivité touristique conduit par le Ministère du tourisme, vu l’importance de cette représentativité dans la consolidation de la compétitivité du tissu économique touristique.

C’est aussi une des mesures prévues par le contrat programme national portant Vision 2020 qui invite le Ministère du tourisme, dans la mesure n° 36, à engager des actions d’accompagnement et de structuration des associations professionnelles afin qu’elles puissent jouer le rôle de relais de l’Etat dans l’encadrement de l’activité touristique.

A ce titre, le Ministère du tourisme a conclu en mars 2015 un contrat de droit commun n° 1/2015 avec la société ACE and Partners, relatif à une consultation juridique et technique pour L’accompagnement des fédérations du tourisme, pour un montant de 1,2 MDH.

L’étude a été réceptionnée le 05 juin 2015 et a porté uniquement sur trois fédérations métiers qui sont : la FNIH, la FNAVM et la FNGT en plus de la CNT.

Après une première étape de diagnostic, le consultant a proposé des statuts types pour les quatre structures associatives ainsi que des contrats progrès entre le Ministère du tourisme et les fédérations en question. En effet, chaque contrat progrès a prévu des engagements financiers de l’Etat en contrepartie de l’engagement de la fédération en question de lancer des chantiers de mise à niveau administrative et organisationnelle ainsi que la mise en place de centres de services aux membres proposant diverses prestations.

Cependant, d’après l’analyse des actions entreprises par le Ministère du tourisme après réception de l’étude, il s’est avéré tout d’abord qu’à fin décembre 2016 aucun contrat progrès n’a été signé.

Aussi, le Ministère ne travaille, avec les parties prenantes, que sur deux contrats progrès, ceux de la CNT et de la FNIH, portant respectivement sur des subventions de 12 MDH et 16 MDH sur quatre années. Il est à noter aussi, un glissement au niveau de la planification initiale. En effet, si le Ministère prévoyait une implémentation des contrats progrès jusqu’à l’horizon 2018, les nouveaux projets de contrats portent sur la période allant de 2017 à 2020.

L’importance du rôle que peuvent jouer les groupements professionnels dans le développement de toute la chaîne de valeur du secteur touristique nécessitent une accélération de ce chantier, surtout qu’un des objectifs des contrats progrès précités est de permettre aux professionnels du tourisme d’accompagner les nouveaux besoins de la vision 2020.

? Faible bilan des mécanismes financiers d’appui au secteur Le contrat programme de la vision 2020 a prévu de mobiliser des mécanismes dédiés à l’accompagnement des PME touristiques, en synergie avec ceux mis en place par l’Agence Nationale pour la Promotion de la PME (l’ANPME). C’est en effet un axe primordial à mettre en oeuvre pour assurer la compétitivité et la modernisation du secteur du tourisme. A ce titre, deux dispositifs d’appui ont été mis en place. Il s’agit de " Moussanada Siyaha" et "Renovotel". a. Moussanada Siyaha

Pour Moussanada Siyaha, il s’agit d’un mécanisme d’appui à la mise à niveau de la PME touristique. Il se la base sur une convention signée le 21 novembre 2012 entre le Ministère du tourisme, le Ministère de l’économie et des finances, l’ANPME et la Fédération Nationale du Tourisme (FNT) pour une durée de 8 ans, avec une enveloppe de 420 MDH à travers laquelle les parties visent l’accompagnement de 600 PME touristiques.

Cependant, à l’analyse des réalisations enregistrées au niveau du dispositif Moussanada Siyaha, il s’est avéré que le bilan est très en deçà des objectifs. En effet, sur l’enveloppe de 420 MDH, uniquement 1,91 MDH ont été engagés, soit 0,45%. Aussi, en termes de nombre, sur une cible de 600 PME, seules 16 entreprises ont bénéficié du dispositif en question, soit un taux n’atteignant même pas 3% de l’objectif initial. b. Renovotel3 Pour Renovotel3, il s’agit d’un fonds de financement conjoint avec les banques instauré en 2003.

Il a été réactivé suite à un avenant, du 14 mai 20121, à la convention du 1er août 2002 relative à la gestion par la Caisse Centrale de Garantie du fonds de rénovation des unités hôtelières "

Renovotel". Aussi, et afin de donner un nouveau souffle à ce mécanisme, un protocole d’accord a été signé le 4 juillet 2012 par le ministre du tourisme, le ministre de l’économie et des finances, la Fédération National du Tourisme (FNT) et la Fédération Nationale de l’Industrie Hôtelière (FNIH), qui prévoit une enveloppe de 500 MDH devant mobiliser un montant global de 1,3 MMDH et la mise à niveau de 16000 lits hôteliers.

C’est en effet un dispositif destiné à financer les projets d’investissement matériel et immatériel, à l’exclusion de l’augmentation de la capacité litière, incluant aussi bien les aspects liés à la rénovation que ceux liés au repositionnement du produit, à l’amélioration de la qualité des prestations et à la prise en compte des problématiques environnementales.

Pour ce mécanisme d’appui, les résultats enregistrés sont aussi faibles. En effet, entre 2013 et septembre 2016, uniquement 9 entreprises ont bénéficié du dispositif Renovotel3 pour une enveloppe Renovotel d’environ 35,4 MDH contre un montant total des prêts accordés par les banques de la place de l’ordre de 43,7 MDH. Ceci donne une enveloppe globale mobilisée de 79,2 MDH, soit environ 5% de l’objectif initial qui est de 1,3 MMDH. Pour la capacité rénovée à travers ce mécanisme, elle est de 1876 lits, soit moins de 12% de l’objectif.

Le chantier "appui aux PME touristiques" constitue une pierre angulaire du programme national pour l’innovation et la compétitivité touristique prévu par le contrat programme portant Vision 2020 du tourisme. Or, le bilan de ce programme d’appui a été très en deçà des attentes.

Par ailleurs, et pour impulser les deux dispositifs (Moussanada Siyaha et Renevotel), le Ministère de tourisme a lancé des études pour un coût total d’environ 5 MDH, sans pouvoir engager des actions concrètes susceptibles d’activer les mécanismes d’appui en question, surtout que la Vision est déjà entrée dans sa deuxième phase (2016-2020).

B. Etablissements de formation et services extérieurs

1. Instituts et centres de formation en hôtellerie et tourisme

Le Ministère du tourisme gère 16 établissements de formation en hôtellerie et tourisme, dont 15 de formation professionnelle et un d’enseignement supérieur (ISITT), tous sous forme de SEGMA.

Le Ministère est chargé, en matière de formation aux métiers de tourisme, par le décret relatif à son organisation et ses attributions, de participer à l'élaboration et au pilotage de la stratégie de hôtelière et touristique, encadrer et assurer la tutelle les établissements de formation relevant du Ministère du Tourisme.

La seule stratégie de formation aux métiers de tourisme en vigueur se résume à l’ensemble des mesures préconisées par le contrat programme de la vision 2020.

? Non accomplissement des missions assignées au Ministère par le contratprogramme portant Vision 2020 Le contrat programme de la Vision 2020 avait détaillé, en matière de formation aux métiers de tourisme, des mesures à mettre en oeuvre par le Ministère. Il s’agit plus particulièrement de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour doter le secteur des compétences qui permettront d’atteindre le niveau de qualité de service exigé par la demande internationale, de faire émerger dans chaque territoire touristique une école de référence dans la formation au tourisme en 1 La convention a été signée entre le Ministère du tourisme, le Ministère de l’économie et des finances, le fonds Hassan II pour le développement économique et social et la Caisse Centrale de Garantie (CCG). partenariat avec le secteur privé, et de promouvoir la mise en place des conventions collectives sectorielles et le respect de la législation sociale.

Pour mettre en oeuvre certaines de ces mesures, le Ministère avait signé avec d’autres départements le contrat RH hôtellerie-tourisme 2014-2020 censé décliner les mesures du contratprogramme.

Mais, force est de constater que ledit contrat s’est limité à rappeler les objectifs de la vision et les besoins en matière de formation, sans pour autant définir les actions à mener par chaque département pour concourir à la réalisation desdits objectifs.

Ainsi, la majeure partie des mesures préconisées par le contrat programme en matière de formation à la charge du Ministère n’ont pas été implémentées ou ont connu juste des débuts de en oeuvre. En effet, il a été constaté que contrairement aux exigences visant la dotation du secteur des compétences lui permettant d’atteindre le niveau de qualité de service au standard international, le recrutement de formateurs au sein des instituts n’a connu aucune évolution tangible. De plus, il a été relevé qu’aucun redéploiement concernant les instituts n’a eu lieu pour prendre en compte la subdivision du pays en huit territoires touristiques introduite par la vision 2020. En outre, aucune action n’a été menée pour promouvoir la mise en place des conventions collectives sectorielles et le respect de la législation sociale dans le secteur touristique.

Concernant la formation supérieure, le contrat programme relatif à la vision 2020 avait préconisé un repositionnement de l’Institut Supérieur International du Tourisme de Tanger (ISITT) en vue de « consolider son positionnement au niveau national et réaffirmer son rayonnement sur le continent africain en tant qu’Institut de référence avec l’accompagnement de partenaires de renom ». Toutefois, il a été constaté que les résolutions définies pour ce repositionnement, prévu par les deux contrats-programmes 2010 et 2020, n’ont pas été déclinées par le Ministère en actions concrètes.

Par ailleurs, le contrat programme de la vision 2020 prévoyait aussi la création d’une Ecole de Management Hôtelier de niveau international en partenariat avec le secteur privé et des opérateurs de formation de renommée internationale pour répondre aux besoins en middle et top management du secteur à horizon 2020. A ce titre, le Ministère avait passé en 2014 un contrat d’un montant de 0,9 MDH pour l’élaboration d’un modèle de création et de gestion d’une telle école, mais l’école en question n’a jamais vu le jour.

? Octroi du label d’excellence à des instituts ne répondant pas aux critères Définis La vision 2020 prévoyait aussi de consacrer la dimension qualité dans la formation en faisant « émerger une nouvelle génération d’écoles de référence, dans chacun des territoires, selon un mode de gestion innovant pour s’aligner aux exigences du nouveau positionnement du Maroc et aux standards internationaux ». En effet, huit instituts ont été choisis pour procéder à l’instauration de ce mode de gestion, qui s'articule autour de neuf conditions à remplir par les instituts pour pouvoir accéder au label d’excellence. Il s’agissait essentiellement des aménagements de bâtiments, des nouvelles acquisitions en équipement d’enseignement, l’élaboration d’un projet d’établissement, la dématérialisation des procédures et applicatifs de gestion (pédagogiques, administratifs, portails étudiants et professeurs), ainsi que la création d’un centre de gestion de carrière.

Cependant, il a été constaté que l’institut de Mohammedia, avait reçu le label d’excellence sans qu’aucune action parmi celles citées ci-haut n’ait été encore menée, hormis des séances de formations au profit du personnel administratif de l’institut. Par conséquent, l’érection de certains instituts en centres d’excellences n’a pas été appuyée par la mise en oeuvre des mesures prévues par ce label.

En conclusion, les mesures prévues par la vision 2020 en matière de formation aux métiers de tourisme ont connu des tentatives d’implémentation mais sans aboutissement.

? Inaction face aux défaillances de certaines formations Le Ministère avait élaboré en avril 2011 un plan stratégique d’amélioration de la qualité de la formation professionnelle, dispensée par ses instituts, après avoir constaté des lacunes entachant le déroulement de ces formations. Il y a été relevé notamment que les programmes ne sont pas assez explicites, les cours sont d’une qualité variable et ne sont pas remis aux stagiaires, ou encore le non agencement des différentes activités pédagogiques au niveau des instituts. Mais, en dépit de tous les diagnostics réalisés, aucune action n’a été menée de la part du Ministère pour remédier auxdites lacunes et défaillances dans la perspective d’améliorer la qualité de la formation au niveau des instituts.

? Improvisation dans la programmation des filières et des effectifs à former par les instituts

Le Ministère gère 11 instituts de formation et 4 centres de qualification professionnelle. Les centres de qualification reçoivent des stagiaires issus de la neuvième année du collège, alors que les instituts admettent des bacheliers pour être formés comme technicien spécialisé et les sansbacs pour être formés au diplôme de technicien. En formation supérieure, l’Institut Supérieur International du Tourisme de Tanger (ISITT) est l’opérateur public majeur en matière de formation des cadres dans les métiers du tourisme.

La répartition de ces instituts à travers le territoire national n’a fait objet d’aucune revue pour satisfaire les mesures préconisées par le contrat programme stipulant qu’il sera créé dans chaque territoire une école de référence dans la formation au tourisme en partenariat avec le secteur privé.

Aussi, il a été relevé une claire prédominance des lauréats techniciens par rapport aux lauréats qualifiés et aux techniciens spécialisés. En effet, le nombre de lauréats techniciens était d’environ huit fois celui des techniciens spécialisés durant les quatre années de 2012 à 2015, soit 4899 techniciens contre 620 techniciens spécialisés.

Par ailleurs, une concentration des effectifs formés est enregistrée autour de trois territoires :

Centre-Atlantique, Maroc-Centre et Grand Sud-Atlantique, accaparant plus de deux tiers des effectifs formés. Ceci montre qu’aucun équilibre entre territoires en termes d’effectifs formés N’est recherché par le Ministère. De plus, il a été constaté l’absence de cycles de formation dédiés à doter le secteur touristique du middle management, étant donné que les lauréats de l’ISITT sont considérés comme des hauts cadres (top management). L’école supérieure de management hôtelier prévue à cet effet par la vision 2020 n’a pas encore vu le jour.

En outre, il a été convenu dans le contrat-programme que la mise en oeuvre de la vision 2020 générerait un besoin de formation de 130.000 jeunes dans les secteurs du tourisme. Or, l’effectif global des lauréats a connu un trend baissier durant la période sous revue. En fait, les instituts relevant du Ministère n’ont assuré la formation que de 12% de l’ensemble des lauréats en métiers du tourisme en 2014. Le reste étant formé par les instituts de formations relevant de l’OFPPT et du secteur privé. Cette faiblesse de l’effectif formé par le Ministère du tourisme par rapport à l’offre totale de formation appelle un recadrage des actions des instituts relevant du Ministère dans la mise en oeuvre de la stratégie globale de formation aux métiers du tourisme.

Il y a lieu de relever aussi que les deux premières destinations touristiques du Maroc vendues à l’étranger, en l’occurrence les deux territoires de Souss-Sahara- Atlantique et Marrakech Atlantique, n’ont vu la formation que de respectivement 20% et 69% des objectifs fixés pour le département du tourisme pour la période 2012-2015.

Le contrat RH issu de la vision 2020 s’était fixé des objectifs en termes de lauréats par filière.

Cependant, la branche cuisine a vu la formation du triple des effectifs visés par le département du tourisme, alors que les effectifs visés en hébergement n’ont été atteints qu’à raison de 48 %. La filière « Animation et Bien être » n’a vu la formation d’aucun lauréat sur les quatre dernières années. Il y a lieu de relever également l’absence, parmi les cursus proposés au sein des instituts, de filières de formation correspondantes à plusieurs métiers du tourisme très prisés tels que, les gestionnaires d’agences de voyages, la mise en oeuvre de voyages de groupes…etc.

En conclusion, la programmation des filières et des effectifs à former par institut n’est pas cadrée par des orientations définies par le Ministère pour accompagner l’évolution des tendances de l’industrie touristique, toutes branches confondues, au niveau des huit territoires touristiques constituant l’ensemble du territoire national. Elle est plutôt dictée par les profils de formateurs disponibles au sein de certains instituts d’une part, et/ou par l’engouement des élèves au sein d’autres instituts pour des filières déterminées, d’autre part. Par conséquent, la programmation de ; filières au sein des instituts et la fixation des effectifs à former sont largement improvisées.

? Approches de formation et taux d’encadrement : les défaillances de la gestion pédagogique

Il existe deux approches en matière de développement des programmes de formation professionnelle : l’APO et l’APC ; L’APO (approche par objectifs) est une approche basée sur le découpage du programme de formation en objectifs généraux, intermédiaires et opérationnels. Au contraire, l’APC (approche par compétences) est basé sur la création de la situation de travail au sein de l’établissement de formation pour permettre au stagiaire de développer lui-même ses compétences.

A ce titre, il a été relevé que l’APC n’a été appliquée que très partiellement au niveau d’un seul institut de formation relevant du Ministère, en l’occurrence celui de Marrakech.

Il est à constater aussi que l’effectif du personnel administratif dépasse largement celui des formateurs au niveau de presque la totalité des instituts de formation professionnelle relevant du Ministère parfois jusqu’à en constituer le double. Par conséquent, ces instituts connaissent un sureffectif d’employés, mais sans grand impact sur la qualité de la formation dispensée vu que cet encombrement provient essentiellement d’un excès du personnel administratif. Pour ce qui est du taux d’encadrement moyen (le nombre d’élèves par formateur) au sein des différents instituts de formation, il oscille entre 8 et 10 élèves par formateur entre 2012 et 2015.

La qualité de la formation au niveau de ces instituts est aussi tributaire des profils de formateurs.

La majeure partie des formateurs ont le niveau de technicien ou équivalent, soit 61 % de l’effectif total des formateurs titulaires des instituts relevant du département du tourisme.

Concernant l’ISITT, plus de la moitié des enseignants sont des formateurs, n’ayant pas normalement le grade requis leur permettant d’exercer dans l’enseignement supérieur. Ceci risque de renforcer la dimension de la formation professionnelle dans les cursus délivrés par cet institut au détriment de son caractère d’établissement d’enseignement supérieur consacré par la loi.

Par ailleurs, cette tendance de sureffectif au sein de la plupart des instituts de formation professionnelle relevant du Ministère soulève la question du volume horaire réellement enseigné en une année par les formateurs au niveau de chaque institut. En effet, la charge horaire assurée par chaque formateur dépassait 10 heures par semaine uniquement pour quatre instituts, alors que la charge moyenne inter-instituts était en deçà de 6 heures par semaine et par formateur au cours des quatre dernières années sous revue. Pour certains instituts, ladite charge descend au-dessous de 3 heures par semaine, voire 2 heures (instituts de Salé, Marrakech et Ouarzazate). En guise de comparaison, la charge horaire moyenne des instituts relevant de l’OFPPT est fixée par les statuts du personnel entre 26 et 36 heures par semaine.

Concernant l’employabilité des lauréats des instituts de formation, il a été constaté qu’aucun mécanisme n’est instauré ni au sein du Ministère ni au sein des instituts de formation pour permettre le suivi du rythme d’insertion des lauréats, et ce contrairement à ce qui était prévu par la Vision 2020.

2. Services extérieurs du ministère du Tourisme                                   

? Gestion et répartition inappropriées des services extérieurs

Le ministère du tourisme dispose de 7 délégations régionales du tourisme (DRT), dont dépendent 17 délégations provinciales (DPT). Pour les ressources humaines et financières attribuées auxdites délégations, elles sont de 268 fonctionnaires en 2016, toutes catégories confondues, et un budget global de 10,94 MDH.

A la revue des budgets détaillés des délégations régionales, il apparait qu’il s’agit plutôt de budgets pour financer les besoins courants et non pas de budgets d’action. En effet, l’essentiel des moyens financiers alloués aux services extérieurs du Ministère (parfois plus des 3/4 du budget) sont utilisés comme rétributions accordées au personnel des délégations sous forme d’indemnités de déplacements.

Il a été constaté l’absence d’une approche de gestion par objectifs permettant d’encadrer les actions des services extérieurs pour qu’ils puissent constituer de véritables relais du Ministère au niveau régional à même d’assurer la gouvernance locale des stratégies nationales en matière de tourisme.

Par ailleurs, le découpage des délégations ne correspond ni au découpage administratif actuel (12 régions) ni au découpage en 16 régions prévu dans le cadre de l’ancienne organisation administrative du territoire national, encore moins au découpage prévu par la vision 2020 du tourisme défini autour de 8 territoires touristiques.

? Non accomplissement des services extérieurs de certaines de leurs missions

Suite aux visites sur place de trois délégations régionales du Ministère du tourisme, à savoir celles délégations régionales de Tensift à Marrakech, du Centre à Casablanca et du Nord-Ouest à Rabat, il s’est avéré que plusieurs des missions assignées auxdites délégations ne sont pas accomplies. Il s’agit essentiellement de la participation de ces structures régionales à l’élaboration et à l’exécution des programmes de promotion et d’animation de leur région. Les délégations se justifient par l’absence de moyens financiers et estiment que l’exécution de cette attribution incombe au Conseil Régional du Tourisme (CRT).

Une autre mission importante non accomplie par les DRT est leur contribution au bon fonctionnement des établissements de formation touristique et hôtelière implantés dans leur région. En effet, malgré leur appartenance au même Ministère, les services extérieurs et les établissements de formation en hôtellerie et tourisme n’entretiennent aucune relation de coopération, notamment en ce qui concerne le placement des stagiaires et l’insertion des lauréats dans le marché de l’emploi. Ils ne jouent aussi aucun rôle dans l’élaboration ou l’implémentation de programmes d’action régionaux ou d’équipement d’intérêt touristique, comme prévu par l’arrêté précité du ministre du tourisme n° 2768-94.

Dans leur état actuel, les DRT et les DPT fonctionnement comme des antennes assurant le front office administratif du Ministère du tourisme, et ce, malgré l’importance des ressources humaines mises à leur disposition (20% de l’effectif du département), avec un taux d’encadrement qui avoisine parfois 80%. Cette situation trouve son explication, en grande partie, dans l’absence d’une gestion par objectifs mise en oeuvre à travers des plans d’action définissant pour chaque structure régionale le niveau de performance à atteindre pour une période donnée.

C. Gestion des ressources financières

Concernant les ressources financières, la Cour a noté les observations suivantes.

? Dérogations excessives aux règles de concurrence

Le Ministère du tourisme exécute les dépenses d’investissement et de fonctionnement par types de procédures : le marché public, le contrat de droit commun ou le bon de commande. Les contrats de droit commun ne faisant pas l’objet d’un appel à concurrence peuvent être considérés de ce fait des passations par entente directe. Ainsi, il a été relevé une prédominance des commandes d’offres.

Il convient de rappeler que le mode de contrats de droit commun est conditionné par le décret des marchés publics par des critères précis pour pouvoir ainsi déroger aux règles de concurrence.

Mais, il a été constaté que plusieurs commandes par ce biais pouvaient très bien faire l’objet d’un appel à concurrence. Ainsi, plusieurs contrats de droit commun sont accompagnés de devis contradictoires témoignant ainsi de la possibilité de pouvoir lancer ces commandes par appel d’offres du fait de l’existence de plusieurs prestataires potentiels.

Concernant les commandes de formations, plus particulièrement, il a été noté un recours quasi systématique au mode de contrat de droit commun durant les années 2014 et 2015 au motif que ces formations nécessitent une « expertise particulière ». Ainsi, plusieurs formations portant sur les mêmes thèmes ont été attribuées par contrat successivement à des sociétés différentes.

? Insuffisances dans les justifications de l’exécution de certains contrats

Un flou entache l’exécution de certains contrats de formation conclus par le Ministère en termes du non-disponibilité des supports de formation remis aux participants, tel que cela est prévu par les dispositions des CPS des contrats en question, et du manque d’authentification de la présence effective des participants.

En effet, il a été relevé que les listes des participants aux différentes sessions pour la plupart des contrats ou marchés de formation ne sont pas émargées par lesdits participants. Ceci, soulève un problème d’authentification des listes de présence pour la quasi-totalité des contrats de formation passés par le Ministère du tourisme, et pose en conséquence toute la question de l’effectivité de leur exécution.

? Recours récurrent aux mêmes prestataires Il a été relevé une concentration dans l’attribution des contrats et marchés conclus par le Ministère au profit de quatre prestataires récurrents au cours des années 2014 et 2015.

En 2015, ces quatre prestataires ont bénéficié de 12 contrats pour un montant de 16,3 MDH.

Plusieurs de ces sociétés se sont vues accorder des contrats à la fois pour des prestations de formation au profit du personnel du Ministère et pour la réalisation de certaines études, souvent durant la même année et ce pour une procédure qui devrait rester exceptionnelle.

Cette multiplication de contrats accordés à un seul prestataire en une seule année, et pour des prestations aussi variées que les études (juridiques et techniques) et la formation, fait peser un Doute sur l’opportunité des commandes objets desdits contrats, ainsi que sur la qualité des prestations. Ceci d’autant plus que les livrables de la plupart de ces études ne sont pas exploités pour mener des actions tangibles et traçables.

Au vu des observations précitées, la Cour des comptes recommande au ministère chargé du tourisme de :

- Accélérer le rythme de réalisation des projets de la Vision 2020 en procédant à leur priorisation et à la refonte du système de gouvernance globale du secteur ;

- Activer la publication des textes qui encadrent les professions et activités touristiques afin de s’aligner aux standards internationaux, notamment les décrets d’application de la loi 80-14 relative aux établissements touristiques ;

- Repenser les mécanismes d’appui financier au secteur touristique pour mieux les adapter aux besoins réels des professionnels, notamment pour la rénovation des établissements hôteliers et pour le soutien aux PME touristiques ;

- Recentrer le Ministère sur ses missions de base qui consistent à la conception et la mise en oeuvre de la stratégie et à la régulation du secteur. A ce titre, il s’impose de revoir le maintien de l’activité de formation parmi les missions du département eu égard à l’ampleur de son effectif qui contraste avec les faibles performances enregistrées en termes de charge horaire et de contribution limitée dans la dotation du secteur en lauréats ;

- Adapter l’organisation des services extérieurs aux besoins réels du terrain et en faire des relais du Ministère capables de décliner la stratégie nationale au niveau territorial, en favorisant la culture de gestion par objectifs ;

- Eviter le recours excessif aux consultations juridiques et techniques pour des tâches normales de l’administration, surtout que le département dispose de directions dédiées ainsi que d’une société d’ingénierie sous sa tutelle (la SMIT), dont la mission légale est la réalisation « d’études de toute nature nécessaire à la définition et à la mise en oeuvre de la stratégie de développement du tourisme arrêtée par les pouvoirs publics » ;

- Pour les études justifiant le recours à l’expertise externe, le département est appelé à être plus précis dans la définition des termes de références et de veiller à l’exploitation effective de leurs résultats ;

- Revoir la pertinence de certaines prestations de formation continue au regard de leur coût élevé, du niveau de présence insignifiant et de l’absence d’un impact concret sur la qualité de travail des fonctionnaires ciblés ;

- Pour plus de transparence, le Ministère du tourisme est appelé à éviter l’abus de la procédure exceptionnelle des "contrats de droit commun", surtout pour les prestations d’études et de formation et veiller à élargir la concurrence au-delà d’un groupe restreint de contractuels ;

- Remédier aux lacunes du système de contrôle interne au sein du Ministère en renforçant la fonction d’audit interne et en dynamisant l’inspection générale afin de prévenir les risques qu’encourt l’exécution de certaines prestations, notamment de formation et d’études.

II. Réponse du Ministre de tourisme, du transport aérien, de l’artisanat et de l’économie sociale (Texte réduit)

A. Appréciation des missions et attributions du Ministère du tourisme

1. Conception, pilotage et mise en oeuvre de la stratégie du tourisme

? Dysfonctionnements au niveau de la conception des stratégies touristiques nationales

Dans le cadre de l’élaboration de la Vision 2020, les principaux résultats et enseignements tirés de la mise en oeuvre de la vision 2010 ont été identifiés. Ces éléments ont notamment pu être recensés grâce aux différentes réflexions conduites en interne par le Ministère, et des entités placées sous sa tutelle, mais aussi à partir des résultats partiels des études objet des missions confiées aux Cabinets « Booz Allen » et « Monitor ».

Ces éléments, bien que non formalisés et regroupés dans un seul document, ont été partagés et discutés avec les parties concernées et certains d’entre eux ont été pris en compte dans le processus d’élaboration de la Vision 2020.

La Vision 2020 avait pour principal objectif d’instaurer une dynamique volontariste de développement du secteur à travers notamment une approche territoriale ambitieuse. Toutefois, force est de constater que depuis le lancement de la Vision 2020, le tourisme, au niveau mondial, a connu des changements radicaux. Le développement accéléré du digital, la tendance à la désintermédiation, la consolidation de la force de frappe des opérateurs touristiques majeurs et l’évolution permanente des habitudes et modes de consommation des touristes ont fortement impacté les performances des destinations touristiques, particulièrement au niveau de l’espace euro-méditerranéen qui a connu de surcroit un contexte économique et géopolitique particulièrement compliqué.

Dans ce contexte, il ressort que les objectifs et ambitions optimistes fixés lors de l’élaboration de la Vision 2020 sont aujourd’hui non atteignables à horizon 2020. De même, certains choix arrêtés initialement ont connu des difficultés dans leur mise en oeuvre, notamment pour le développement du tourisme balnéaire à travers la création simultanée de plusieurs stations Azur.

Dans ce sens, ce Ministère s’inscrit, aujourd’hui, dans une logique réaliste et pragmatique pour le développement du secteur, qui tout en capitalisant sur la stratégie existante vise, à orienter les efforts et prioriser les moyens vers les chantiers et programmes les plus structurants de manière à maximiser l’atteinte des objectifs.

Par ailleurs, la réalisation de l’étude d’évaluation à mi-parcours de la vision 2020 a été faite dans un cadre de concertation et de partage avec les acteurs concernés.

Dans ce sens, l’essentiel des résultats et conclusions de ladite étude alimentent les travaux des réunions, commissions et comités tenus, notamment celles avec les professionnels du tourisme et particulièrement celles qui ont trait à la réflexion pour l’impulsion du secteur du tourisme, dont les travaux sont en cours.

? Non mise en place des instances de gouvernance et de pilotage de la stratégie du tourisme

Ce Ministère oeuvre, avec ses partenaires, à mettre en place les structures de pilotage et de gouvernance nationale et locales adaptées qui permettent, tout en restant cohérents avec l’esprit de la Vision 2020, de s’inscrire d’une manière efficiente dans le processus de régionalisation avancée engagé par notre pays et de garantir l’exécution, le portage et le pilotage idoines de la stratégie du secteur. Ce processus, qui est en cours, nécessite l’adhésion de tous les intervenants. Dans ce sens, des discussions sont engagées.

? Faible bilan de la mise en oeuvre de la stratégie du tourisme

a. Les contrats programmes régionaux (CPR) Les contrats programmes régionaux sont le fruit d’un exercice de concertation mené avec les partenaires locaux ayant permis d’identifier de manière collégiale les projets et actions devant permettre de matérialiser les ambitions et positionnements portés par la Vision 2020 à l’échelle locale.

Toutefois, force est de constater, que les choix opérés quant au modèle de portage et d’exécution de ces projets n’a pas suffisamment intégré le rôle que peuvent désormais jouer les collectivités territoriales dans le développement du tourisme sur leurs territoires géographiques respectifs ainsi que des expertises et savoir-faire qui ont été développés à l’échelle locale dans la conception et l’exécution de projets. De plus, il a été constaté que la mise en oeuvre de plusieurs projets touristiques inscrits au niveau des CPR a été défaillante pour cause de l’absence de certains pré-requis nécessaires à leur réalisation, notamment en termes d’assainissement du foncier, de mobilisation effective des financements et

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